Estonia jest niewielkim nadbałtyckim krajem, który od upadku Związku Radzieckiego dokonał olbrzymiego kroku naprzód, skupiając się na rozwoju nowoczesnych technologii i cyfryzacji wielu usług publicznych. W wywiadzie z Kazimierzem Popławskim przeczytamy o tym, jak dzisiaj wygląda cyfrowa rzeczywistość w niewielkiej bałtyckiej republice oraz w czym tkwią różnice pomiędzy podejściem Polski i Estonii do e-administracji.
Kazimierz Popławski jest redaktorem naczelnym Przeglądu Bałtyckiego (przegladbaltycki.pl), jedynego medium w Polsce zajmującego się tematyką państw regionu Morza Bałtyckiego, ze szczególnym naciskiem na Litwę, Łotwę i Estonię. Od wielu lat interesuje się Estonią, od 2003 roku prowadzi portal estoński Eesti.pl oraz jest tłumaczem języka estońskiego.
Jakub Zygmunt, Geekweek Interia: Na początek chciałbym zapytać przewrotnie: jakiej sprawy urzędowej na pewno nie załatwimy w Estonii przez internet?
Kazimierz Popławski, Przegląd Bałtycki: Estończycy deklarują, że przez Internet nie można załatwić trzech spraw: wziąć ślubu i rozwieść się oraz sprzedać nieruchomości. Żartując, dodają, że technicznie to wszystko jest możliwe do załatwienia online, jednak pozostawiając te czynności w sferze offline, chcą uniknąć trudnych sytuacji wynikłych z pochopnych decyzji.
- To naprawdę niewiele! Zatem ile może zająć przeciętnemu Estończykowi chociażby złożenie zeznania podatkowego drogą internetową?
- Kilka minut, pewnie dałoby się to zrobić i w ciągu kilkudziesięciu sekund, oczywiście, jeśli w deklaracji nie ma błędów obliczeniowych czy innych "ludzkich". W Polsce zresztą też od kilku lat można błyskawicznie złożyć deklarację podatkową - osoby fizyczne, które nie prowadzą działalności gospodarczej i nie korzystają z dodatkowych ulg mogą po prostu zatwierdzić swoją deklarację na stronach "e-Urzędu Skarbowego".
- Jak dokładnie działa tam cyfrowa administracja państwowa? W Polsce, aby załatwić jakąkolwiek sprawę, musimy logować się na osobne systemy poszczególnych ministerstw i urzędów, które nierzadko miewają awarię lub zawieszają się, co tylko wydłuża cały proces. Czy w Estonii funkcjonuje to inaczej?
- To jest temat rzeka, jest tu wiele aspektów. Jeśli mówimy o zasadniczych różnicach między cyfrową administracją publiczną w Estonii a w Polsce, to należy zwrócić uwagę na to, że w Estonii myślano o jej wdrożeniu całościowo, w Polsce natomiast przeróżne urzędy, agendy i instytucje publiczne, centralne i samorządowe, miały własne koncepcje, rozwijały swoje rozwiązania niezależnie. Można powiedzieć, że w Estonii zasady określone zostały centralnie, w Polsce było to rozproszone.
- Takie podejście do cyfryzacji administracji w Polsce nadal powoduje chociażby to, że e-usługi się nie komunikują między sobą, często nawet te oferowane przez jedną instytucję; powodują, że każda jednostka publiczna w wielu sprawach sama decyduje, co i na jakich zasadach pozwoli załatwić elektronicznie. Przy tych wszystkich zastrzeżeniach należy też zauważyć, że powoli się to zmienia, zmienia się też podejście instytucji i urzędników. Z drugiej strony skonstatować należy, że o ile w Polsce zmienia się to teraz, to w przypadku estońskiej administracji filary, na których opiera się system były opracowywane i wdrażane już na przełomie lat 90. i 2000., a więc działają już dwie dekady.
- Główne elementy architektury estońskiego systemu administracji cyfrowej, które stoją za jego sukcesem są trzy: system wymiany danych X-tee (ang. X-road), dowód osobisty z podpisem elektronicznym oraz oczywiście e-usługi, ich powszechność. System wymiany danych zapewnia komunikację i przekazywanie danych między wszystkimi usługami i bazami danych, o czym zaraz.
- Estoński dowód osobisty w wersji z warstwą elektroniczną wydawany jest od 2002 roku, daje podpis elektroniczny i elektronicznie potwierdza tożsamość. Jest powszechny, bo każdy Estończyk od 15. roku życia posiada taki dokument. Dodatkową są pochodne dowodu w postaci mobile ID czy smart ID. Każdy dowód posiada podpis elektroniczny, jest to o tyle ważne, że dzięki temu nawet zdanie napisane w notatniku, podpisane elektronicznie i wysłane mailem jest oficjalnym pismem, które musi być rozpatrzone. Dodatkowo dowód służy do logowania w systemach publicznych czy bankach. W Polsce podobną rolę, aczkolwiek ograniczoną, od lat ma podpis zaufany, a od niedawna dowód osobisty z warstwą elektroniczną (chociaż otrzymujemy go bez podpisu elektronicznego, ten należy sobie dokupić). Co ciekawe w Estonii do banków logować się można np. za pomocą dowodu z warstwą elektroniczną (ale też do e-usług przy użyciu banków), natomiast w Polsce odwrotnie - to banki potwierdzają profil zaufany.
- Czy Estończycy muszą logować się na stronie każdego urzędu osobno, czy jednak jest dla nich stworzona jedna platforma?
- Jeśli chodzi o logowanie, to w Estonii jest portal eesti.ee, gdzie skatalogowane są e-usługi - do znacznej części zostaniemy przekierowani na strony odpowiednich urzędów. W portalu państwowym eesti.ee przechowywana jest także korespondencja z instytucjami, czy dokumenty (np. cyfrowe wypisy aktów notarialnych). System jest więc podobny, chociaż wydaje się znacznie bardziej kompleksowy i przyjazny niż polski epuap.
- Na jakich podstawowych zasadach opiera się działalność e-administracji w Estonii?
- Jest szereg zasad, które determinują w jaki sposób e-administracja działa, jak jest rozwijana i modernizowana - bo to przecież proces ciągły - oraz które sprawiają, że cieszy się dużą popularnością. Po pierwsze, dokument podpisany elektronicznie jest równoważny z dokumentem papierowym podpisanym odręcznie. W takim przypadku urzędnik nie może go zignorować i powinien go rozpatrzyć i odpowiedzieć również elektronicznie (w Polsce zdarza się otrzymywać odpowiedzi na papierze na wnioski złożone elektroniczne).
- Po drugie, system o dane prosi raz, a więc jeśli administracja skarbowa w swoim systemie posiada moje dane, to może z nich skorzystać ochrona zdrowia (w Polsce często wypełniając jeden formularz - co samo w sobie raczej trudno nazwać e-usługą - musimy wprowadzić te same dane kilka razy, chociaż system czy baza danych, do której zostaną wprowadzone już je posiada).
- Po trzecie, od kilku lat estońska administracja jest zmieniana tak, że to instytucja publiczna zgłasza się do klienta, inicjuje sekwencję załatwianych spraw, a nie klient walczy o możliwość załatwienia sprawy. Na przykład, kiedy urodzi się dziecko - czy nawet wcześniej, po zgłoszeniu ciąży - system może spytać o wskazanie ojca (a ten może potwierdzić ten fakt), spytać o imię jakie chcemy nadać dziecku, od razu przyznać wyprawkę (w Polsce byłoby to 500+), a rodzice zamiast wypełniać formularze czy zastanawiać się gdzie i jak to wszystko zgłosić, mogą zająć się pilniejszymi sprawami. W ubiegłym roku było siedem takich zaimplementowanych "niewidocznych" usług, kolejne są na etapie wdrażania.
- Taki system wymaga na pewno nie tylko nieustannego aktualizowania, ale także dzięki niemu wprowadzane są liczne innowacje technologiczne.
- Estończycy nie boją się testować i wdrażać rozwiązań jako pierwsi, a wręcz starają się być ich pionierami. Można wspomnieć chociażby o wykorzystaniu blockchain - wykorzystywany jest do weryfikacji danych i rejestrów państwowych, od 2012 roku - czy o sztucznej inteligencji. Sztuczna inteligencja wykorzystywana jest obecnie na przykład w rolnictwie, pośrednictwie pracy czy monitorowaniu incydentów w systemach informatycznych.
- Natomiast jeśli mówimy o wydajności systemów, bo często to jest powodem zawieszania się systemów, to jest to kwestia czysto techniczna i skalowalna. Estonia pod tym względem ma o tyle łatwiej, że ma mniej klientów korzystających z e-usług, z drugiej jednak strony koszt jednostkowy wdrożenia i utrzymania jest tam wyższy. Wspomnieć należy, że w Estonii także zdarzały się problemy z wydolnością - administratorów zaskoczyła na przykład błyskawiczna wielka popularność e-recept (wdrożone w 2010 roku) przez co początkowo system miał problem z ich płynną obsługą.
- Dlaczego Estonia zdecydowała się postawić na cyfryzację swojej administracji oraz zwiększyć dostęp do internetu dla każdego obywatela? Zdaje się, że ten kraj dostrzegł dużo wcześniej niż Polska, że warto inwestować w nowe technologie.
- Cyfryzacja administracji publicznej to duże oszczędności. Estonia jest krajem niewielkim, w latach 90., w okresie transformacji sytuacja finansowa była tam nie najlepsza. Postawienie na nowe rozwiązania z czasem przyniosło znaczne oszczędności, tamtejsza administracja należy do najtańszych na świecie w relacji do PKB. Estonia jest mało ludna i ma przy tym stosunkowo niską gęstość zaludnienia, a więc cyfryzacja ułatwia mieszkańcom bardziej odległych rejonów dostęp do usług oferowanych przez państwo.
- Jeśli spojrzeć na to zagadnienie szerzej - cyfryzacja administracji publicznej to jeden z elementów, bo przecież Estonia postawiła na nowe technologie w edukacji, sektorze prywatnym, powszechnie uczyła kompetencji cyfrowych obywateli w każdym wieku - już w latach 90. dostrzegano potencjał wynikający z modernizacji państwa i gospodarki, oceniano, że te zmiany będą przynosiły korzyści przez wiele dekad.
- Jakie konkretne rezultaty osiągnęło estońskie społeczeństwo w tym zakresie?
- Estońskie dzieci są na tyle biegłe w korzystaniu z rozwiązań IT, że niektórzy w tym widzą jeden z czynników, który determinuje doskonałe rezultaty estońskiej młodzieży w testach PISA (zapewne kolejny test już z ery pandemicznej pokaże na ile estońska e-szkoła się sprawdziła i czy utrzyma wyniki, a może zdystansuje pozostałe kraje).
- Doskonale widać efekty informatyzacji państwa, budowy cyfrowego społeczeństwa i dobrej edukacji, kiedy spojrzymy na sektor prywatny - Estonia chwali się 7 jednorożcami (tj. startupami z kapitalizacją 1 mld USD), Polska od niedawna ma jednego (DocPlanner), Estonia chwali się zawrotną ilością startupów na liczbę mieszkańców. Oczywiście można mówić o marketingu i PRze, jednak faktycznie ta przedsiębiorczość i innowacyjność Estończyków w sektorze ICT istnieje i przynosi wymierne korzyści.
- Jak sobie radzi ten niewielki nadbałtycki kraj w czasach, kiedy zagrożenie kradzieżą danych jest ogromne? W jaki sposób Estonia dba o cyberbezpieczeństwo danych osobowych swoich obywateli?
- Kwestia ochrony danych, czy cyberbezpieczeństwa jest wielopłaszczyznowa. Oczywiście wraz z powszechną cyfryzacją rosną zagrożenia cybernetyczne różnego rodzaju, kradzież danych to tylko jedno z nich, wspomnieć można jeszcze chociażby o atakach na systemy, jak ten, którego Estonia doświadczyła w 2007 roku.
- Wówczas w wyniku ataku DoS, który towarzyszył protestom związanym z przeniesieniem pomnika czerwonoarmisty z centrum Tallinna na podmiejski cmentarz, sparaliżowane zostały ważne e-usługi, np. banki, strony rządowe, portale informacyjne. Dało to impuls do podniesienia priorytetu cyberbezpieczeństwa całej e-administracji i danych użytkowników. W praktyce oznaczało to przyspieszenie prac nad rozwiązaniami legislacyjnymi i organizacyjnymi, rozwojem instytucji zajmujących się cyberbezpieczeństwem (do instytucji krajowych jak Administracja Systemu Informacyjnego czy CERT, dołączyło Centrum Doskonalenia Cyberobrony akredytowane przy NATO), powstała także tzw. cyberarmia - oddział estońskiego Kaitseliit (Liga Obrony, estońscy "terytorialsi"), która ma wzmacniać potencjał cyberobronny państwa.
- Kilka lat temu otwarto także Ambasadę Danych w Luksemburgu - należące do Estonii data center, regulowane umową międzynarodową, gdzie przechowywane są kopie kluczowych baz i danych, które pozwoliłoby funkcjonować państwu nawet w przypadku okupacji czy innej katastrofy ogólnokrajowej.
- Dalej, na poziomie systemów Estonia oczywiście stosuje wszelkie rozwiązania techniczne, szyfrowanie, które zabezpieczają dane: odpowiednio zabezpieczone są dowody osobiste (tożsamość, podpis), serwery, dane przesyłane między serwerami. Do weryfikacji poprawności i integralności danych wykorzystywana jest m.in. technologia blockchain. Pokrewną kwestią jest ochrona prywatności danych i dostępu osób nieuprawnionych. Estoński system zabrania urzędnikom nieuprawnionego dostępu do prywatnych danych obywateli. Każdy dostęp jest logowany, a jeśli okaże się bezzasadny to odpowiedzialna osoba ponosi konsekwencje prawne; były przypadki wyroków za takie sprawy.
- Czy system, jaki działa w Estonii, można skopiować do innych krajów, w tym do Polski? Okazuje się, że mamy czym się inspirować, patrząc na pozytywny wpływ cyfryzacji usług na estońską przedsiębiorczość.
- Tak, inne państwa korzystają z rozwiązań estońskich, w tym z koncepcji systemu e-administracji. Z rozwiązania X-Road korzysta obecnie kilkanaście państw w Azji, Ameryce, Europie. Estonia coraz bliżej współpracuje z Finlandią, która wdrożyła X-Road w swojej administracji - dzięki temu wybrane rejestry czy e-usługi w obu tych państwach współpracują ze sobą. Samo rozwiązanie X-Road jest publicznie dostępne na GitHubie.
- Ciekawi mnie jeszcze jedna kwestia bardzo często powtarzana, gdy rozmawia się o Estonii. Czy to prawda, że dosłownie w każdym miejscu w kraju będziemy mieć dostęp do internetu?
- Tak mówią komunikaty marketingowe Estonii, a warto dodać, że ten kraj bardzo dba o swój wizerunek. Estończycy długo chwalili się liczbą punktów WiFi i powszechnym dostępem do internetu. Dziś straciło to w znacznym stopniu znaczenie, bo z niskimi opłatami i dostępną siecią 4G i rozwijającą się siecią 5G, to internet komórkowy jest głównym nośnikiem komunikacji internetowej.
- Faktycznie internet komórkowy jest dostępny niemal wszędzie, pewnie są białe plamy na Morzu Bałtyckim, czy w głębi większych kompleksów leśnych. Wydaje mi się, że ten powszechny dostęp do internetu, nie jest jednak sytuacją nadzwyczajną w Europie.
Przeczytaj też:
Alkohol, pustka i nicość, czyli Rosja na krańcu świata. Rozmowa z Michałem Milczarkiem
Łukasz Kocewiak o zdobywaniu gór "po swojemu"
